核心摘要
2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），并于5月28日全文公布。这是国务院首次以“规划”形式对城市更新工作作出系统部署，明确了“十五五”时期10项主要指标，其中城镇危旧房改造50万套（较“十四五”增加一倍）、新开工改造城镇老旧小区11.5万个、城市地下管网改造36.5万公里（供热管网包含其中）。
规划在“增强城市安全韧性”章节中明确提出：“深入实施城镇供热'温暖工程'，推动老旧供热管网和设施设备更新改造，有序推进供热计量改造”。这是国务院顶层设计文件首次以专门表述部署城镇供热“温暖工程”，供热行业正式纳入国家城市更新核心工程体系。
据国家发展改革委政策研究室副主任李超在5月22日发布会上的表述，“十五五”期间城市地下管网（含供热）预计投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里。供热管网改造作为“温暖工程”的核心内容，将在这一超大规模投资中占据重要份额。
一、政策背景与发布脉络
1.1 政策发布时间线
1.2 “温暖工程”概念演进
“温暖工程”最初是内蒙古等北方地区在“十四五”期间提出的民生工程，旨在解决供热质量不高、投诉频发的问题。2024—2025年，“温暖工程”逐步扩展为全国性的城镇供热质量提升专项行动。本次国务院《城市更新“十五五”规划》将“深入实施城镇供热'温暖工程'”写入国家规划，标志着“温暖工程”正式上升为国家级战略部署。
从政策演进看，供热行业的政策层级正在快速提升：2024年以地方行动为主，2025年进入部委层面部署，2026年5月写入国务院《城市更新“十五五”规划》，与城市燃气管道老化更新改造、城市排水防涝体系建设并列，成为国家城市安全韧性建设的四大核心工程之一。
二、《规划》中供热相关内容全文解读
2.1 规划原文关键表述
【原文一】第五章第三节“加强城市基础设施建设改造”：
"开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造，因地制宜推动地下综合管廊建设。推进城市燃气管道老化更新改造，优化燃气设施布局，加强上游供给。推进供水设施更新改造，提高城市供水安全保障能力。完善城市排水防涝体系，健全洪涝联排联调机制。深入实施城镇供热“温暖工程”，推动老旧供热管网和设施设备更新改造，有序推进供热计量改造。统筹国防动员和城市地下管网建设改造。"
解读：热力管网首次与燃气、供水、排水、污水管网并列，作为地下管网更新改造的五大重点领域之一。“温暖工程”与“老旧管网更新改造”“供热计量改造”三项内容并列提出，形成了供热基础设施现代化的“三位一体”政策框架。
【原文二】第五章“城市基础设施生命线安全工程”：
“强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险的实时监测、动态预警，及早发现和管控风险隐患；健全监测体系，完善风险隐患高效协同处置机制。”
解读：热力设施被明确纳入城市基础设施“生命线安全工程”监测范围，要求建立实时监测、动态预警机制。这为供热智能化改造和供热数据采集提供了国家级政策依据，与DB11/T 2106系列标准（北京）形成上下联动。
2.2 十项主要指标中与供热相关的指标
2.3 与供热直接相关的政策条款汇总
三、“十五五”供热投资规模测算
3.1 5万亿元投资大盘中供热的份额
国家发展改革委政策研究室副主任李超5月22日表示，“十五五”期间仅地下管网方面预计投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里。其中城市地下管网改造长度目标为36.5万公里（纳入《规划》指标）。
按管网类型拆分估算：我国现有城市供热管网约50万公里（截至2025年底），在城市地下管网总长度中占比约12%—15%。据此测算，“十五五”期间供热管网改造投资规模约为6000亿—7500亿元。若考虑新建供热管网（用于北方城市扩展供热覆盖范围、南方清洁供热试点），则总投资规模有望突破1万亿元。
3.2 供热计量改造市场空间
《规划》明确提出“有序推进供热计量改造”。住建部要求到2026年底，北方采暖地区新建建筑必须100%安装分户计量装置，既有建筑改造同步推进计量改造，目标改造率达到60%以上。
按北方采暖地区集中供热面积260亿平方米（“十四五”末数据）、计量改造单价约8-15元/平方米测算，“十五五”期间供热计量改造市场总规模约为2000亿—4000亿元。
3.3 投资资金来源结构
四、与既有供热政策矩阵的联动分析
4.1 供热政策“四层联动”框架
4.2 政策叠加效应分析
《城市更新“十五五”规划》的发布，使供热行业政策从“单点突破”进入“系统协同”新阶段：
（1）资金叠加：同一供热改造项目可申请“中央预算内投资+地方政府专项债+超长期特别国债+城市更新补助”中的多项，但需符合“不重复支持”原则，合理拼盘可覆盖总投资的60%—80%。
（2）标准协同：GB/T 33833-2026国标10月1日起实施，与《规划》“温暖工程”同步推进，供热企业在管网改造中需要同时满足国标的“智能服务要求”和《规划》的“供热计量改造”要求，技术路线将向“智能化+计量化”融合方向发展。
（3）价格改革空间：中办、国办节能降碳意见提出“完善供热价格机制”，《规划》提出“稳慎推进公用事业价格改革”，两者叠加为“两部制热价”改革提供了政策空间，预计“十五五”期间将有更多城市启动热计量收费试点。
五、各地“温暖工程”响应动态
5.1 已启动“冬病夏治”的重点城市（2026年5月）
5.2 政策落地时间窗口预测
根据政策发布节奏和地方响应速度，《城市更新“十五五”规划》供热相关内容落地预计分为三个阶段：
第一阶段（2026年6—12月）：各地编制“十五五”供热专项规划，对接中央预算内投资和专项债项目库。北京、山东、黑龙江等先行地区将率先启动一批试点项目。
第二阶段（2027—2028年）：供热计量改造大规模铺开，北方采暖地区新建建筑100%安装分户计量装置政策全面落地。城市更新15城（2026年已公示）的供热改造项目进入集中建设期。
第三阶段（2029—2030年）：“温暖工程”中期评估，供热智能化与计量化改造完成率纳入地方政府考核指标。首批供热管网REITs项目有望在2028-2030年间上市。
六、产业链影响与投资机会
6.1 供热产业链受益环节分析
6.2 资本市场反应（截至2026年5月28日）
《规划》全文公布后，供热相关上市公司受到市场关注：
京能电力（600578.SH）：5月13—26日10个交易日内6次涨停，累计涨幅74.33%，市场将其解读为“供暖+煤电联营+业绩改善”的多重概念叠加。
华电能源（600396.SH）：5月25—26日连续涨停，公司作为黑龙江省最大热电联产企业，供热面积1.47亿㎡，占全省集中供热面积15%，业绩扭亏为股价提供支撑。
联美控股（600167.SH）：清洁供热龙头，在沈阳等地拥有大规模集中供热资产，《规划》供暖REITs政策利好公司资产证券化预期。
双良节能（600481.SH）：溴化锂制冷制热设备龙头，热泵业务直接受益于供热节能改造需求。
七、行业建议
7.1 对供热企业的建议
（1）立即启动项目储备：各地供热企业应抓住《规划》发布后的政策窗口期，立即梳理辖区内的老旧供热管网台账，按照“危旧房→老旧小区→城中村”优先级建立项目储备库，抢先对接2026年第三批中央预算内投资和地方政府专项债申报。
（2）主动对接“温暖工程”：黑龙江、山东、北京等地已率先启动“冬病夏治”专项行动，供热企业应主动对接地方政府住建部门，将企业改造计划纳入地方“十五五”供热专项规划。
（3）提前布局供热计量：住建部要求2026年底新建建筑100%安装分户计量装置，供热企业需提前提升计量数据管理能力，从“按面积收费”向“按计量收费”转型。
（4）探索REITs融资路径：对于已建成运营的优质供热管网资产，可联合证券公司、基金公司启动供热基础设施REITs前期研究，争取在“十五五”期间实现首发上市。
（5）关注绿电直连政策红利：发改能源〔2026〕688号文允许新能源通过专用线路向供热企业直供绿电，热泵供热项目的用电成本有望降低30%—50%，供热企业应主动对接新能源发电企业。
7.2 对设备与技术服务商的建议
（1）产品适配“温暖工程”：供热计量设备需满足GB/T 33833-2026国标要求，智能设备须具备接入城市基础设施生命线安全工程监测平台的能力。
（2）布局北方11.5万个老旧小区改造市场：与各地供热企业建立战略合作关系，提供“设备+平台+运维”的一体化解决方案，而非单一设备供货。
（3）关注城市更新15城机遇：财政部、住建部2026年城市更新行动支持的15个城市，在这些城市，供热改造是优先实施内容，设备商应重点布局这些城市的市场渠道。
7.3 对地方政府的建议
（1）将供热“温暖工程”纳入地方“十五五”规划：国务院《规划》已明确将供热温暖工程列为国家任务，各地应在2026年6—9月完成地方“十五五”供热专项规划编制，与城市更新规划同步报批。
（2）建立供热管网改造项目库：按照“谋划一批、储备一批、实施一批”的要求，建立供热管网更新改造项目库，提前完成项目立项、环评、用地等前期手续，提高资金申报成功率。
（3）探索供热价格改革试点：在“稳慎推进公用事业价格改革”的政策框架下，选择1—2个具备条件的城市启动“两部制热价”改革试点，为国家层面价格改革积累经验。
八、风险提示
（1）地方财政压力：《规划》提出的大规模管网改造需要地方财政配套，部分地方政府财政紧张可能影响项目落地进度。
（2）技术标准迭代风险：GB/T 33833-2026自2026年10月1日起实施，后续可能有更多细分标准发布，设备供应商需持续跟进标准更新，避免产品不合规风险。
（3）热计量收费改革推进不及预期：热计量收费涉及用户利益调整，社会接受度存在不确定性，可能影响供热计量改造的市场节奏。
（4）资本市场波动风险：供热板块近期涨幅较大，需注意市场情绪退潮后的股价回调风险，投资者应关注企业基本面改善的持续性。
京公网安备 11011502004515号 
