碳排放双控助力形成我国经济发展新范式

2024年8月，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《工作方案》）。该方案是在“十四五”前三年（2021~2023年）中国能源消费总量快速增长（平均年能源消费增速达到4.7%，超过“十三五”时期平均年增长率近2个百分点）、减排降碳工作面临严峻形势的背景下提出的。

《工作方案》包括总体要求、完善碳排放相关规划制度、建立地方碳排放目标评价考核制度、探索重点行业领域碳排放预警管控机制、完善企业节能降碳管理制度、开展固定资产投资项目碳排放评价、加快建立产品碳足迹管理体系和组织实施等内容。2021年11月，国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，包括总体要求、完善指标设置及分解落实机制、增强能源消费总量管理弹性、健全能耗双控管理制度和组织实施五个部分。两者相比较可以看出，能耗双控方案主要针对国家和省级地方政府两个层面，国家对各省（自治区、直辖市）降低能耗强度实行基本目标和激励目标“双目标”管理，而碳排放双控涉及到经济社会发展规划、重点行业领域、固定资产投资项目等方方面面，且每个方面都提出了具体任务，问题导向更清晰、工作要求更具体。认识和把握新形势下碳排放双控工作的意义，理解《工作方案》在工作内容、工作抓手方面的要求和部署，有助于各级政府、行业领域和企业更好地开展相关工作。

内容方面的特点

从内容看，《工作方案》特点鲜明，主要体现出以下三个特点：

特点一：分阶段。《工作方案》将我国碳排放双控制度体系建设工作划分为三个阶段。2025年前是打基础阶段，进一步完善碳排放统计核算体系，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新，相关计量、统计、监测能力得到提升。“十五五”时期是以碳排放强度控制为主的碳达峰攻坚阶段，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰、碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合我国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度。碳达峰后是碳排放总量控制阶段，实施以总量控制为主、以强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。

特点二：全覆盖。我国碳排放双控制度体系涵盖了从经济社会规划到地方经济发展，从重点行业领域到企业节能降碳管理，从固定资产投资到产品碳足迹管理等各个方面。这也充分体现出碳排放双控工作的深刻性、广泛性和长期性特征，有助于推动我国经济从资源消耗、规模扩张为主的旧发展范式，向绿色低碳、高科技高效能高质量的新发展范式转变。

特点三：接市场。在完善企业节能降碳方面，《工作方案》提出发挥市场机制的调控作用。完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放；完善全国温室气体自愿减排交易市场建设，逐步扩大支持领域，推动更大范围的碳减排；加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。我国碳排放双控相关市场机制应该兼具本土化、国际化和规范化的特征，需要流程透明、规则合理、数据可信、监管严格，能够得到国际广泛认可和接受。

《工作方案》“分阶段”的特点体现了“双碳”工作的长期性和各阶段工作的有序性；“全覆盖”的特点体现了“双碳”工作的整体性和系统性；“接市场”的特点体现了“双碳”工作基本运行逻辑和做好市场与治理协同发力的重要性。

工作抓手方面的亮点

从工作抓手方面看，《工作方案》主要体现出如下四方面亮点：

一是将能耗强度降低约束性指标替换为碳排放强度降低约束性指标。这将有助于提高各类市场主体在降碳扩绿增长创新方面的主动性，极大释放能源要素效能，实现用高质量的能源要素支撑新质生产力发展。这将是推动我国经济发展实现绿色低碳转型的重要抓手，对于进一步理顺经济与能源、碳排放的关系，对于加快建立符合我国国情的绿色价值体系至关重要。

二是碳排放双控责任向地方基层延伸。压实地市及重点企业碳减排责任，推动省市两级建立碳排放预算管理制度。以往能耗双控是以省为主体，各省份对如何分解指标、如何落实等方面没有统一要求。《工作方案》提出建立地方碳排放目标评价考核制度，要求各地2025年底开展碳排放预算试编制工作，并对“十五五”“十六五”时期的碳排放预算管理提出明确要求。碳排放预算管理将更加突出碳排放双控政策对宏观经济的引导作用，有助于通过预算管理，实现经济发展、能源需求和碳排放间的协同作用，有助于发挥市场机制的调控作用。

三是将碳排放评价纳入固定资产投资项目管理。固定资产投资是指投资主体在经营过程中对固定资产的建设、购置、改造等行为。多年来，我国全社会固定资产投资都保持着较高增速，从2010年的21.9万亿元增长到2023年的51万亿元，2000~2022年平均每年增长15.9%。固定资产投资项目对我国钢铁、水泥、化工、有色、电力等多个行业有显著的带动作用，涉及的碳排放量份额超过50%。《工作方案》提出，将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，将有关审查评价意见作为固定资产投资项目开工建设以及竣工验收和运营管理的重要依据；完善建设项目环境影响评价制度，制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范，健全环境影响评价技术体系。

四是对碳排放增长较快的行业领域建立监测预警机制。《工作方案》提出，发挥行业主管部门及行业协会的作用，以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，开展重点行业碳排放核算。对碳排放增长较快的行业领域进行监测预警，并提出“三严”措施——对新上项目从严把关、对全国碳排放权交易市场从严管控、对重点用能和碳排放单位从严管理等措施。监测预警机制的建立和采取“三严”措施，起到了新上项目投资方向标的作用，同时通过调整特定行业的碳配额供给，实现对碳排放权市场交易的影响。监测预警机制对存量重点用能和碳排放单位掌握宏观经济发展、掌握碳排放相关市场机制对碳排放的定价规律十分有帮助。

上述四个方面的工作抓手，对于提高碳排放双控工作效能，指导地方政府、重点行业领域和企业等开展相关工作具有重要的指导意义。

加快形成我国经济发展新范式

我国进入新时期高质量发展阶段，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。降碳、减碳、扩绿、增长成为包括能源领域在内的各行业的共同发展准则。自2023年下半年以来，中国将加快发展新质生产力作为推动高质量发展、建设美丽中国的行动纲领和科学指南。2024年3月5日，政府工作报告提出“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。

加强碳排放双控制度体系建设，指明了我国绿色发展路径。碳排放双控工作的特征，充分体现了我国绿色发展的阶段性、长期性、系统性和协同性的特点。碳排放双控深刻影响我国经济发展范式。采用碳排放双控，避免了采用能源消费总量直接约束限制地方、行业、企业发展用能的弊端，如能耗总量指标与经济发展不匹配的问题，“一刀切式”停工限产影响政策生产等。一方面，碳排放双控政策不直接针对经济微观活动，而是提出明确的绿色化、低碳化导向，并将这种导向通过与多种市场机制挂钩（如全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场、绿电绿证交易市场等），为各类主体提供“绿色价值”对价途径。这既克服了能耗双控政策直接人为影响能源要素的配置方式，又有助于释放能源要素活力和市场主体创新活力。从能源发展角度看，碳排放双控制度更加强调能源发展的外部性，强调能源来源的清洁低碳，强调尽量提高新能源、可再生能源的开发利用率和占比。另一方面，碳排放双控政策以公众和整体利益为边界，对经济活动的外部性和企业的社会责任提出约束和要求。同时，在减排降碳已成为全球共识的情况下，“碳”因素对全球经济发展和经贸活动规则及标准的影响日益深刻。更好地融入全球产供链体系，更好地开展国际经贸活动，需要我国工业产业和经济体系加速实现绿色化、低碳化。

在此过程中，新的能源生态系统逐渐形成，确保绿色能源生产者、绿色能源使用者和绿色产品消费者，以及整个社会都能从中获益。未来，绿色供应链、产品碳足迹、企业ESG报告、绿色建筑、绿色交通、工业脱碳等发展新要求、新需求不断涌现，相关绿色低碳标准体系日臻完善，绿色生产生活方式加快形成，崇尚绿色化的经济发展新范式逐渐形成。

夯实数据与统计基础

对碳排放双控而言，数据与信息基础工作至关重要。碳排放双控是一个严重依赖数据与信息的工作，包括对能源、电力、工业、碳排放、能源活动和工业生产过程等方面碳排放相关数据，以及全国碳排放权交易市场数据等的统计。这些数据统计涉及多个行业领域，甚至涉及重点用能企业的生产过程，其中有很多都可以反映市场主体的商业活动和产品成本构成等情况。获取、管理、使用这些数据和统计信息，需要建立完备的碳排放双控相关数据信息管理法规体系，加强数据信息监管，确保数据信息安全，防止过度采集和不合理使用等问题。

具体需要做好以下五个方面的工作：

一是中央和地方建立一个跨部门的数据信息工作机制，发挥好国家和地方各级统计部门、数据管理部门和经信、生态环境等部门的作用，打破行业壁垒、数据垄断，让数据和信息资源更好地服务经济高质量发展。

二是加强数据和信息统计相关立法工作，加强数据权益保护、数据规范利用、数据安全等工作，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，保障碳排放双控工作所需数据和信息的规范性、清晰性。

三是加强数据与信息相关标准体系、管理规范与国际标准和规范的对接，提高国际认可度，服务行业和企业高质量发展。

四是加强碳排放数据和统计能力建设，加强碳排放数据和统计人员队伍建设，利用“云大物移智链”等先进技术，建设涵盖重点行业领域和主要用能企业的碳排放数据采集、存储和报送系统，减少人为因素干扰，确保数据信息的真实性和及时性。

五是加强对数据和统计信息造假相关单位或人员的处罚力度，严惩造成严重后果和社会影响的相关责任人，直至追究刑事责任。