对供热价格形成机制和改革方向的思考

现行供热价格机制

供热价格体系未能覆盖多热源品种。北方大部分城市的采暖价格主要是以燃煤热电联产为主要成本测算依据，按不用热性质制订的单一价格体系。仅北京等少数城市制订了热电联产和天然气供热双轨制价格体系，其他新能源或新技术采暖热源均未制订独立的供热价格。

供热价格标准调整不及时。随着物价水平的提高，供热成本也随之升高，各城市每年的成本监审工作都在按时进行，但供热价格标准未能及时调整。以某省会城市为例，民用供热价格自2008年执行22元/平方米以来，至今十余年供热价格一直未作调整。热源属于燃煤热电联产的非居民采暖用热价格，仍维持2008年文件标准31元/平方米价格不变。

供热管理模式的改革成本无法通过热价疏导。以某省会城市为例，2015年该市供热实施“一管到户”，即调整供热公司管理界面，由一次网末端延伸至入用户室内前的二次网末端。政府文件中要求由企业与政府共同承担2000年前老旧小区改造费用，其中供热企业承担65%费用，剩余35%由热价调整解决（原制订供热价格不含此成本）。但由于热价并未及时调整，实际这部分费用依然由企业承担。

供热企业经营环境

供热管理机制

提前和延期供热成为常态。为让百姓享受舒适温暖的过冬需求，政府纷纷要求供热企业在采暖期到来前达标运行，且已连续多年根据天气变化或特殊事件要求供热企业延期供热，大幅增加了供热企业运行成本。

对室温的要求逐年提升。根据各地最新颁布的供热管理办法中要求，普遍将供暖室温由18℃±2℃，调整至不低于18℃，即相当于最低室温提升了2℃。随着国家对民生问题的关注，从2019～2020年采暖季期间又受到疫情影响，政府管理部门在实际运行中要求供热企业的供热温度不断提升，从不低于18℃上涨到20℃，再到要求22℃，造成供热成本飙升。

收费规范化缺乏统筹疏导。多地拟取消供热管网建设费。即“新建、改建、扩建的供热供气管网设施，建筑区划红线外的，由政府或企业投资建设，费用由政府或企业承担”。但是，当前集中供热仍存在着发展布局不均衡、建筑节能和老旧管网改造等历史欠账较多等问题，改造任务十分艰巨。在此情况下取消管网建设费，直接造成企业前期工程项目建设投资无法回收，未来的工程项目建设陷入无资金来源的困境。另外，空置房收费也难以保证。由于热能具有传导和辐射性，目前技术手段无法消除邻间传热现象，现有供热价格制订过程中未考虑空置房热耗，如取消空置房收费将给供热企业造成很大的经营压力。

传统热电联产集中供热成本

燃料成本持续高位运行。自2008年以来，市场煤炭价格一直处于相对高位运行，给以燃煤热电联产为热源的供热企业造成巨大经营压力，导致亏损严重。

环保投入逐渐加大。随着环保要求的排放指标考核标准逐年严苛，为响应政府“节能减排”号召，各供热公司不断投入大量资金对环保设施进行超低排放改造，导致运行成本激增，热源侧供热成本逐年加大。

供热基础设施建设投入巨大。城区内小型热电联产的火电厂陆续关停后，为了弥补热源缺口，多个城市实施了长输供热管网及配套设施工程建设，为提高管网输送能力，需要各供热企业投入大量资金进行大温差设施建设，造成输配供热成本大幅度提高。

应收热费无法实现全额回收。供热业务涉及千家万户，用户情况千差万别。供热公司虽采取多种催收手段，但仍存在长期拖欠热费情况。欠费原因包括：长期失联用户、恶意欠费、争议欠费等，甚至存在物业公司逃费、用户拆迁而形成死账呆账情况。同时，起诉举证验证难、诉讼成本高，严重影响了欠费追缴。因此欠费形成坏账又在很大程度上增加了供热成本。

现行供热价格机制与供热企业经营之间的矛盾

一是政府调整的供热价格与市场化定价的供热成本之间的矛盾。一方面，构成供热主要成本的燃料、人工等因素完全受市场调控波动频繁影响；另一方面，供热价格由政府管控，必须要经成本监审和听证会等程序后进行调整，而且成本监审是对历史成本进行评价。因此，价格调整频率与供热成本的波动完全不同步，导致长时间的热价与成本背离，背离幅度过大时，政府监管部门备受指责和压力。

二是供热价格成本监审项目与实际构成供热成本要素之间的矛盾。供热价格成本监审项目未能全面涵盖新增的合理供热成本要素，根据目前的成本监审管理办法，供热成本中包括供热直接材料、直接人工和部分修理及日常管理费用，不包括如电厂提前关停费用、实施供热管理改革和大规模技术革新增加的成本，在当前国家大力推行的政策和供热技术升级相关费用不能纳入供热价格。

三是简单的供热价格体系与多元化的热源和供热方式之间的矛盾。供热价格体系无法覆盖和适应日趋多元化的热源和供热方式。新的供热技术日新月异，但研发和制造成本相对于传统热源偏高，目前还只能参照热电联产为基础制订的供热价格体系收费，在补贴政策不配套、不及时的条件下，不但限制了清洁供热技术的大规模应用，也逐渐遏制了供热事业的良性发展。

四是现行供热价格体系与项目边界条件之间的矛盾。由于物价上涨和人工成本增加等原因，新建项目投资概算逐渐增加，在当前外部经营环境的条件下，现行供热价格无法支撑新项目立项。

供热价格机制改革的思考和建议

为化解上述矛盾，供热价格机制改革的目标应该聚焦在解决突出矛盾点，侧重六个方面的问题：一是明确和规范热价调整的触发机制，即重新明确启动热价调整的边界条件。二是重新明确将合理的供热成本项目纳入热价成本监审范围。三是疏堵结合规范供热收费项目。对于政府需取消的收费项目，要在取消前明确其成本疏导渠道。四是供热管理部门与发改委物价管理部门建立沟通工作机制，管理标准和热价之间要做到协调统一、互为支撑。五是供热价格要体现鼓励新能源和综合能源智慧供热的政策导向。六是非居民供热价格仍由政府统一定价。

供热事业关系到千家万户，供热企业应该履行社会责任，供热服务具有部分公益属性，但是供热经营活动却依然要遵循社会主义市场经济规律。因此，必须承认“提供供热服务的是市场化企业”，必须“保留热的商品属性”。对供热企业的管理不能等同于职能部门，将政府机构责任转嫁到供热企业。基于上述分析，可以从三个方面着手进行改进和完善：

提供更丰富的产品链和价格体系

为满足不同人群对室温舒适度的个性化需求，体现公平交易，多用热多付费，建议不同室温标准执行不同供热价格。可以出台相应室内温度对应的热价水平，如室内要求温度对应不同的热价，以弥补供热企业超标准供热的成本，调整原则应当在遵循企业全部成本加合理收益的基础上进行，或者提高室温的供热标准，制订相应供热温度的热价。

制订有利于清洁热源发展的价格体系

可借鉴北京等地区依据热源性质不同分别制订供热价格的经验，对供热价格体系进行细化分类定价，即对（燃煤）热电联产、天然气锅炉供热、热泵技术供热、电能供热、地热供热等不同热源方式制订相应的热价。

完善供热价格配套政策措施

政府部门相关政策及补贴资金的支持，体现着国家导向和人民意志，供热事业的健康持续发展离不开政府规范管理。在推进供热价格改革的基础上，还应促进与之配套的行业标准和补贴政策的综合治理。

整肃供热市场秩序。一方面政府主管部门应当制订相应法规和引入政策执法，协助企业清理欠费；对于长期或恶意欠费的用户纳入社会征信系统；支持和协助供热企业对欠费用户进行法律诉讼，以维护供热市场的健康发展。另一方面，要严格实行供热市场准入制度。清理无供热特许经营许可证的企业，根据不同热源供热的技术和经营特点，对开展供热业务的企业明确相关资质和规模要求。

规范供热经营环境。统一管理涉及基础设施建设的水、电、气企业，在进行城市道路及其他基础设施建设之前，统筹考虑上述企业同步协调建设，避免重复建设，进而增加企业成本。规范供热涉及的供电、供水和道路的使用及价格问题。前期应制定统一移交标准，并综合考量物权法和地方政策法规，避免因产权不明晰，造成无法进行固定资产的再投资和承担额外维修改造费用。

规范补贴政策。一方面，要将长期依靠补贴鼓励的政策导向，尽可能纳入价格体系，形成有利于企业长期发展的政策措施。另一方面在制定相应补贴时应充分考虑热源及供热企业成本，不能形成补贴部分的成本倒挂，即出现“补了还亏”的现象。