农村清洁取暖现状与问题

一、调研概况

《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》将清洁取暖区域分为城区、县城和城乡结合部、农村地区，大家今天面临的主要是指农村地区。规划中指出，“2+26”重点城市的农村地区2021年清洁取暖率60%以上，非“2+26”城市的农村地区2021年清洁取暖率达到40%以上。据调研发现，很多非“2+26”的城市农村地区清洁取暖率不到10%，甚至有的不到5%。今年是2019年，2021年我们怎么实现这个目标，压力很大。

打赢蓝天保卫战三年行动计划指出：有效推进北方地区清洁取暖。坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。国家出台了一系列文件，各省、市、县相应地几百个文件也陆续地出台。“2+26”城市加上汾渭平原沿途城市，每个城市每个县都把自己的区域划分为中心城区、城乡结合部和农村地区，这三类地区分别要实现未来的规划提出的目标，但是我们有没有因地制宜？效果好不好？老百姓说法不一样。近几年，中国农村能源行业协会、北京化工大学、北京大学、河北省农村能源行业协会、北京市环科院、中国炉具网等单位在全国23个省市县开展了调研。

二、现状与问题

◆ 取暖方式多样化 消费观念在改变

政府项目的推动，农村取暖出现多样化的趋势，用户消费观念也在不断改变，一些新型采暖方式正在被用户接受。我们去各个市、县，各种产品品类繁多，纷纷登上了舞台，从400元到2万元都有。

◆ 传统设施仍普遍 低效高排污染源

用户消费的观念在不断改变，但是传统设施依然很普遍，污染问题还很严重。尤其在非“2+26”城市以外的地区，传统煤炉还是非常普遍的。绝大多数还是用传统的煤炉，尤其是传统的烤火炉居多，水暖炉都很少，占比不到10%，污染问题非常严重。我们抽取了一些数据，在很多地区污染排放还是非常严重的，燃料没有控制，炉具质量很差。

◆ 取暖效果差别大，房屋保温是关键

取暖效果差别非常大，房屋保温各地区差别也非常大。对比山东、河北等东北一些数据，同样的燃料在东北地区室内温度可以保持18℃到20℃左右，而在房屋保温效果不好的地区，同样燃料保温在13℃、14℃。房屋保温是决定取暖效果和室内温度的关键因素。

◆ 燃煤炉具受欢迎，燃料质量是关键

无论推广燃气还是电，绝大多数老百姓还是欢迎燃煤炉，但煤炭质量严重参差不齐，我们去的所有地方，能保证洁净煤质量非常好的地区不多。价格从1200元到1800元不等，主要采用政府招标、发放。抽样回来检测的洁净煤里很多都达不到国家标准。而且部分地区洁净煤参杂大量泥土和石块。存在点不着、不好着、烧不透，烧完后还有大量石块和石渣。如果我们把好炉子推到一些地区，但洁净煤质量不能保证，还不如用传统炉灶。

◆ 生物质取暖成热点，关键环节待破解

生物质取暖是最近两年的热点，自从环保部公布了生物质取暖作为清洁取暖中的一条途径，生物质取暖近年来在各地政府文件里面都列入了规划范围，但关键环节依然需要突破。仍然存在燃料品控跟不上的问题。我们抽取了个别数据，对比了各种生物质燃料，木质燃料排放效果还是不错的，其他还存在燃料做出来的标准和质量达不到标准，导致部分生物质炉具污染排放还是存在的。

◆ 电气干净又方便 经济成本是痛点

电气干净又方便，但是经济成本很高。我们对比了几个燃气燃电的成本，用煤1800元左右，但用电和用燃气的费用明显上升。现在各地区没有积累大量数据的，积累数据超过一年的没有发现，农民用电和燃气一年以上的数据在县政府积累的几乎没有，很难去评价到底行不行。这个数据不一定系统，但能体现用电在农户的家里波动很大，每天用电100度以上。总得来说，老百姓在用电和燃气方面价格还是很高，这还是在有国家补贴的情况下。

◆  基础设施不完善 改造成本代价高

基础设施非常不完善，各位专家都知道，尤其我们县政府，住建局和电业局的非常清楚，县里不拿出5000万以上是做不到，代价非常高。燃气管道除了主管道城镇地区，其他地区是普及不到的，这是调研当中发现的问题。

三、思考与体会

在清洁取暖过程中面临几个群体，政府企业用户是三大群体。

政府是最难的，中央政府发了清洁规划之后部署到各级省政府，省政府布置到市政府，市政府布置到县政府，最苦的是乡政府，乡政府要怎么去推广？执行层面上尤其是县政府和乡政府怎么去执行，文件好写，落实难，因地制宜难，居民需求难，资金到位更难。

政府难

1.被动接受上级的规划与设计。我列举了个别存在的现象，省里清洁取暖规划出台后，各个市的规划基本照搬。县级政府并不参与清洁取暖规划，对于省市下达的文件任务只能被动实施。乡镇政府工作人员对于当地实际情况和农户取暖需求比较了解，但推广政策背离实际情况没办法。国家制定的政策措施与地方发展实际情况有偏差，技术路径规定过于死板，考核办法过于单一简单，县级政府没有选择和决策权，只能为完成任务而完成任务。

2.地方清洁取暖方案缺乏可行性论证。虽然很多地区出台了清洁取暖推广计划，但缺乏可行性分析。以煤改电为例，某市计划推行2-3万台电采暖设备，并将任务目标下发到县级，但如此大规模的使用采暖设备需要多大电力负荷缺乏相关数据分析和支撑。电网的增容增压需要省一级规划审批，往往需要2-3年才能真正实现。

目前农村清洁取暖声势浩大，但却缺乏实实在在、真正有价值的示范试点，缺乏稳定运行、真实可靠的支撑数据，这使得基层政府面临着无成熟经验可借鉴的尴尬境地。

3.“因地制宜”技术路径落实难。因地制宜落实起来是很难的，比如说突出问题就是技术路径的问题，这个技术路径真的被政府接受了吗？政府在做补贴的时候，关于洁净煤的相关政策绝大多数政府都没有，“宜煤则煤”被定义为过渡性、兜底性措施被边缘化，未发挥应有作用。生物质清洁取暖落地难，政策不明确、推广机制不健全、很多地方政府对生物质取暖不支持、不反对、不明确，导致生物质因地制宜落实也很难。

4.部门之间各管一摊，缺乏协调机制。部门之间各管一摊，缺乏协调机制，这是目前政府比较难的地区。各个路段都有，发改、经信农业、住建、环保、运营公司。

5.缺乏科学合理的考核机制和后续跟踪。“政治任务”加之“环保压力”，在煤改电、煤改气的大形势下，市级政府抢着领指标、争着完成任务，难以顾及实际情况和资源禀赋，只求做了，不求做好，完成推广指标就万事大吉。推广了几十万个炉子，谁去考核和监督，炉子400元和4000元的都推广下去，没有人问400元的好还是4000元好。老百姓怎么烧，政府怎么考核和监测。

6.财政补贴压力大持续发展难保证。财政资金难支撑、补贴承诺难兑现、补贴资金未落实。当前清洁取暖主要以政府推动为主，很多地方政府面临较大财政压力。以山西某市为例，目前主要靠政府补贴推进“煤改电、煤改气”，全市需要改造约74万户，2017年采暖季已改造完成12.8万户，要完成所有清洁取暖改造任务，还需要投入80多亿元，除去中央及省财政补贴约20亿元，还存在资金缺口约60亿元。该市2017年的公共财政可支配收入不到10亿元，补贴成为地方财政的沉重负担。

企业难

企业很难，大量企业都是垫资，硬着头皮往上走。最后在压力上没有办法，低价中标常常出现，恶性竞争导致很多地区企业采用最保守的炉子还供货，导致低价竞标。

用户难

1.成本压力大，直言用不起

大部分用户表示，烧煤炉取暖，一个采暖季开支2000元就够了，但改为燃气壁挂炉取暖后，政府补贴后仍需自费4000元，这比原来烧煤高出了很多，远远超出用户承受范围，如果政府不补贴，采暖成本是原来的3倍，直言用不起。

2.改变习惯难接受 新型设备使用难大

在农村清洁取暖试点推广过程中，一些地方未将“洁净型煤配套炉具”纳入推广范围，农村用户只能被动选择电、气采暖设备，安装使用的积极性不高。

政府免费发放电取暖设备，在9000元补贴范围内凑单，先摆在家里，习惯短期内难改变，更愿意使用炉具。

3、政策模糊不清晰 心里没底不踏实

改还是不改?什么时候改？补还是不补？补到什么时候？煤让不让烧？农村情况复杂，居民生活和经济条件各异，已经改造的用户，采暖每天花费多少钱？政府补贴多少钱？补贴多长时间？是他们关心的问题。尚未改造的用户，什么时候能改？改成什么取暖方式？改后能不能用得起？心里没底不踏实。

四、建议与思路

最后归纳了几个建议，希望我们各级政府明确政府职能定位，清晰归口管理、建立联动机制。加强统筹规划，重视调查研究与可行性分析，因地制宜构建适合区域可持续发展的技术路径。简化采购与招标程序，严把质量关，避免恶性低价竞标，建立有利于可持续发展的评估机制。建立可行的燃料质量品控管理机制，避免以次充好，确保燃料质量的源头控制。建设不同特点与模式的典型示范点，摸清规律，积累数据，树立榜样，发挥引领示范作用。完善市场推广机制，充分发挥企业的市场主体地位，为企业营造良性发展的环境与空间。不断修订与完善标准体系，规范产品质量、检测以及评估方法。充分发挥行业协会平台的作用，建立行业智库，推动农村清洁取暖技术与推广模式创新。