2021年，我国受全球碳减排政策加速推进、新冠疫情、国际地缘政治冲突升级、进口煤缺失等多重因素叠加影响，煤炭等能源价格创多年来新高，为保障能源安全，国家相关部委先后密集出台一系列能源保供政策，着力改善煤炭供应不足的局面，促进煤炭增产、保供、稳价，有力推动能源安全供应。随着一系列煤炭增产保供和市场调控政策陆续出台、煤炭供给量提升，煤炭价格逐步趋于稳定。
（来源：中国电力企业管理 作者：张勇 李新刚 胡小金 毛晶）
能源保供政策下的煤炭市场变化
煤炭产量持续增长对市场供应能力起着关键性作用
2023年，我国原煤产量47.1亿吨，同比增长3.4%，煤炭产量创新高，持续占据一次能源生产总量的65%以上。在能源保供的主基调下，通过煤矿产能核增以及增产增供，煤炭产量大幅增长，煤炭供求紧张局面明显缓解。从政策层面来看，2024年，煤炭生产政策主基调由“增产保供”转为“稳产保供”，产量仍将处于高位水平，但在煤炭新增产能增速继续放缓的影响下，煤炭产量有所下降。
进口煤量增加对改善市场供需形势起着调节性作用
2023年，随着国际煤炭供应增加以及我国进口煤炭关税优惠政策的实施，全国煤炭累计进口4.74亿吨，同比增长61.8%，创下历史新高。2024年以来，进口煤数量仍在增长，1~8月，我国进口煤炭3.41亿吨，同比增长11.8%，对我国煤炭市场形成较大的影响，对供应端产生宽松效应，抑制煤价上涨。进口煤贸易作为国内能源的补充，推动国内煤炭市场供需总体平衡，煤炭价格维持相对平稳，支持国内煤炭稳定供应，有力促进了市场竞争，维持煤炭价格稳定。
电煤中长期合同起着市场“稳定器”的显著性作用
2023年，我国电煤中长期合同签订总量超过25亿吨，基本实现签约全覆盖，在长协煤提高、煤价下行、电价上浮、发电量增加等因素综合作用下，部分煤电企业实现“扭亏为盈”。2024年电煤中长期合同在2023年的基础上，根据市场变化增强了煤炭长协方案的灵活性。一方面对供方签约量的限制进行适当放宽，另一方面对需方签约范围和签约数量进行弹性调整。与2023年要求电力企业中长协签约全覆盖甚至105%覆盖相比，2024年将签约比例恢复至80%～100%，并加强不履约案例归集和整改，持续强化签约履约保障工作。实践表明，电煤中长期合同在保障能源安全稳定供给中起着重要作用，是立足我国实际国情实现能源供需平稳有序的重要制度创新，在推动上下游产业协同发展、保障煤炭供应链的安全稳定、维护国家能源供应安全等方面发挥着关键作用。
煤炭储备制度起着增强煤炭供给弹性的牵引性作用
2024年4月12日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》提出，主动适应煤炭供需形势变化，形成稳定的产能储备支持政策预期，积极引导具备条件的企业建设煤炭储备产能。煤炭产能储备制度正式落地，短期来看，煤炭行业再获政策利好，支持煤炭企业建设产能储备煤矿，促使国内煤炭供应稳定性持续提升；长期来看，可以保持煤炭产能合理充裕，有效缓解了煤炭供应中区域性、时段性的供需矛盾。同时，煤炭产能储备可提升煤炭应急保障能力,更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。
新能源发展起着降低煤电需求比例的替代性作用
“十四五”期间，全国风光新能源保持较快增长态势，发电增量贡献中以风光为主。从统计数据可以看出，全国总发电量保持逐年稳步增长态势，火电仍是主要的发电方式，但其在总发电量中的占比有所下降，而可再生能源在总发电量中的占比有所提高，尤以风力和太阳能发电增长最为突出，煤电与新能源发电量呈现同步增长的态势。从发电增量电源结构看，新增发电量中风光等新能源增量占比逐步提高且保持稳步增长的趋势，水电增量占比总体呈下降趋势，火电增量仍保持较大占比。总体上，火电新增装机占比逐年下降但仍保持相对稳定和较大规模。
后期煤炭供需形势研判
煤炭供应保持稳定
2025年，国内动力煤产量具备继续增长的基础，但是受供需形势宽松、严控超安全能力生产、超生产能力生产等因素制约，预计产量保持稳定且略有下降。一是经过近三年的强力保供，多数动力煤矿井持续处于高负荷、高强度运行状态，因此很难再进一步挖潜增产，稳产的难度也在增加。二是2025年能够投入生产的新增煤炭产能偏少，且部分煤矿也将进入资源枯竭期，因此生产产能净增量有限。三是多数新增产能位于更加西部的新疆地区，由于运距较远，在煤炭需求淡季，铁路、煤矿等企业必须采取降物流成本或出矿价的措施，提振疆煤外运的积极性，否则疆煤外运受阻后将抑制煤炭产量的提升。进口煤方面，总体来看，海外并没有大量煤炭产能投放，产量难有大幅增加，主要消费国需求也并无明显减少，预计我国不会有太多煤炭进口量增长空间，进口量或将持平甚至略降。
煤炭需求稳中有增
从主要耗煤行业看，2024年钢铁、建材及化工行业用煤需求增量有限，季节性电煤需求仍将是我国煤炭需求增长的重要动力，但随着风光等新能源保持稳步增长态势，火电占比逐年收窄，电煤需求的增速将有所趋缓。此外，随着我国能源保供长效机制日趋完善，有关各方将有序深入推进“双碳”目标实施，严禁新增钢铁产能，将传统产业向现代化转型升级，加快低效产能退出，合理控制煤炭消费总量。短期来看，为保障国内经济稳定发展、平抑国际能源价格大幅波动，煤炭需求仍有支撑基础。长期来看，经济发展方式的转变、能源结构的优化及严格的环境保护政策将抑制煤炭需求量的增长，预计2025年我国煤炭需求同比可能保持增长、增幅回落，未来煤炭消费增速或将由正转负，但用煤需求仍将保持一定规模。
铁路运力保障增强
近年来，受环保、货运“公转铁”等政策影响，我国煤炭铁路运输量稳步提升。2025年，国家将继续通过充分释放铁路路网能力，提高运输时效，优化煤炭产运结构，降低物流运输成本，提高煤炭铁路运输能力，煤炭外运量整体仍将保持小幅增加态势。同时在运力配置方面，铁路部门实行优先请批车机制，优先为拥有自有煤矿资源的煤炭企业、煤炭中长期合同兑现率高的企业、计划明晰且数量明确的上下游供应稳定的企业配置运力。在近年国家政策的积极推动下，全国煤炭运输干线布局趋于完善，煤炭产地、销售地区铁路专用线建设加快，预计铁路运量将同比继续增加。
综上所述，伴随增产保供政策有力推进，国内煤炭产量保持增长态势，应急保供能力持续增强，国内煤炭价格回落，短期煤炭价格将承压。但随着“双碳”目标持续推进、清洁能源的替代效应逐步显现，供给弹性能力建立，长期来看，价格或将在合理稳定区间运行。统筹考虑国际能源形势复杂多变、国内煤炭供需形势不断变化、迎峰度夏、迎峰度冬特殊时段、极端天气、突发性事件、新能源出力不及预期等不确定因素，可能存在时段性、区域性、品种性的煤炭供需错配情况。
对煤电企业的相关建议
在国家能源保供政策变化的背景下，煤电企业应充分认识煤炭在保障国家能源安全战略中的定位，全面落实中央经济会议和全国能源工作会议部署，扎实做好煤矿安全生产和煤炭保供稳价工作，牢牢把握高质量发展的主动权。
整体布局方面，优化产能布局，加强协同发展
紧跟国家政策，优化产能布局。在当前全国煤炭稳产增产保供的形势下，按照国家能源安全战略规划，因地制宜布局煤炭储备基地，一方面，要加大对煤炭稳产增产的支持力度，以国家重点规划的山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地和大型矿区为依托，积极获取优质煤炭资源，加快建设大型现代化煤矿，推进优质产能释放；另一方面，做好现有矿区资源挖潜，提高矿区勘查程度。加大空白区域煤炭资源获取工作，论证资源开采可行性，将具有开采价值的煤炭资源纳入矿井开采范围。积极获取后备资源，聚焦煤炭资源富集地区，通过多种方式，以合理的成本择机整合优质资源，为后续长远发展储备优质项目。
加强协同发展，实施煤矿综合治理绿色发电项目。鼓励煤炭和发电企业投资建设煤电一体化项目、煤炭与新能源融合发展，建立清洁低碳安全高效的现代能源体系。利用关闭退出煤矿赋存的多种可利用资源来发展风、光等新能源产业,转变为传统能源与新能源耦合基地,赋予赋煤区全生命周期能源供给的功能，使煤矿再现经济活力。充分发挥煤炭矿区发展新能源的先天优势，依托煤矿现有已建成的道路、设施等条件，利用矿井及周边大量闲置的土地或已建成的基础设施,大力发展光伏、风电、光热、地热以及瓦斯发电等,提高矿区及周边地区可再生能源消费比，促进可再生能源发电更多实现就地就近消纳转化。
经营层面，积极构建煤电互保与风险预警机制
积极构建煤电互保机制，提升协作效能。推动建立煤电企业公平合理、规范高效的内销长效机制，严格贯彻落实电煤中长期合同签订履约的相关工作，加强煤炭中长期合同履约兑现，构建煤炭上下游产业互利共赢的战略体系，打造煤炭供需企业协同发展的良好局面，实现产业链、供应链同类业务横向聚集、上下游纵向贯通，持续增强自产煤兜底保障作用，提升资源配置效率和发展质量，实现协作共赢，有效应对市场周期性波动及应急性剧烈变动，切实增强市场竞争力和影响力。
建立风险预警机制，应对市场波动。建立健全煤炭市场风险预警机制，密切关注煤炭市场价格、供需变化等因素，在煤炭价格波动的前提下，通过提高市场分析研判的前瞻性、制定灵活的销售策略、提高煤炭产品质量、开拓多元化的运输方式、建立长期稳定的市场合作关系，优化库存结构等方式，降低市场波动对煤炭企业运营的影响。同时结合国家发展改革委、国家能源局印发的《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》以及自身发展实际，积极参与和推进地方储备能力建设，加强监测调度，持续增强煤炭保障能力。
生产层面，加强煤炭供应链建设，实现煤矿智能化建设
加强煤炭供应链建设，提升煤炭储备能力。建立完善煤电企业供应链体系，优化煤炭产业结构，围绕固链补链强链，完善“采洗销互动、路港航协同、产运需衔接”煤炭供应链运行机制，优化运输路线和方式，降低物流成本，提高煤炭保供效率。有序推进煤炭储备基地建设，增强煤炭供应保障能力，建立完善煤炭资源储备管理与运行体系机制，严格按照文件批复有关要求，加强煤炭主要消纳地、重要运输环节的储备项目建设，强化储备项目绩效评价，在煤炭中转地、用煤企业较为集中以及缺煤地区建立煤炭储备基地。配合市场供需情况及时进行动态调整，市场紧张时释放供给，宽松时保留存储，充分发挥煤炭储备调节器作用。
加快煤矿智能化建设，促进低碳转型。按照国家《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》《煤矿智能化建设指南》等相关政策指导，加快推进煤矿智能化建设与改造，进一步推动全产业链的智能化升级。围绕“减人、增安、提效”总目标，重点实施大型现代化露天煤矿以及安全保障程度高的井工煤矿，积极利用创新平台和创新联合体资源优势，统筹开展共性关键技术攻关和特色示范，提升科技创新实效。推动矿井可持续发展与智能化建设紧密结合，提高煤炭产业本质安全水平，推动煤矿智能化、绿色化，打造智慧绿色矿山，促进能源绿色低碳转型。
（注：本文系中央党校国务院国资委分校2024年春季学期进修班、中国华电集团有限公司2024年干部培训一班第三课题研究组成果。）
本文刊载于《中国电力企业管理》2025年1期，张勇供职于内蒙古蒙泰不连沟煤业有限责任公司，李新刚供职于新疆华电煤业物资公司，胡小金供职于华电湖北发电有限公司，毛晶供职于华电煤业集团有限公司
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